Il est temps d'abolir le zonage ? Un nouveau livre fait le cas

Dans de nombreuses villes américaines, le logement est trop cher. Les prix des logements dans les villes côtières telles que New York et San Francisco sont notoirement scandaleux, mais même dans les villes intérieures telles que Nashville et Denver, les prix augmentent rapidement. Rechercher spectacles que le zonage est un gros contributeur aux coûts élevés du logement en Amérique, et dans un nouveau livre, Lignes arbitraires : Comment le zonage a brisé la ville américaine et comment y remédier, l'ancien planificateur de la ville de New York, M. Nolan Gray, soutient de manière convaincante que les villes devraient abolir le zonage racine et branche.

Avant de discuter des problèmes de zonage, Gray (divulgation complète : Gray est un ami et parfois coauteur) indique au lecteur ce qu'est le zonage et ce qu'il n'est pas. Le zonage sépare les utilisations des terres en trois grandes catégories – résidentielles, commerciales et industrielles – ainsi qu'en de nombreuses sous-catégories, et réglemente la densité. Le zonage n'est pas un code du bâtiment, une préservation historique, des ordonnances de lotissement, un examen de la conception, une réglementation environnementale ou une planification globale. Ce sont tous des outils que les gouvernements locaux utilisent pour façonner l'environnement bâti, mais il ne s'agit pas de zonage.

Définir clairement le zonage dès le départ est important car l'idée d'abolir le zonage peut sembler radicale si les gens pensent que c'est le seul moyen pour les autorités locales d'atténuer les nuisances de la vie urbaine. Mais comme l'explique Gray, même si le zonage a un impact important sur la forme d'une ville, il ne fait pas grand-chose pour la rendre plus vivable.

Le livre est divisé en trois parties. La première partie explique ce qu'est le zonage et pourquoi il a été établi. La deuxième partie présente quatre critiques du zonage : il augmente les coûts de logement, réduit la croissance économique, fomente la ségrégation économique et raciale et impose l'étalement. La troisième partie traite des efforts actuels de réforme du zonage et des premiers succès ; plaide pour l'abolition du zonage; et considère à quoi pourrait ressembler l'urbanisme dans un monde sans zonage.

Une brève histoire du zonage

Gray nous rappelle que le zonage est relativement nouveau. Le premier code de zonage a été établi à New York en 1916, il y a à peine plus de 100 ans. Pourtant, les villes existaient déjà depuis des milliers d'années, et les responsables et les habitants de ces villes pré-zonées devaient faire face à toutes les nuisances qui affligent la vie urbaine moderne - bruit, pollution, élimination des déchets, embouteillages - sans zonage. Le zonage a-t-il offert aux élus locaux un nouveau moyen plus efficace d'améliorer la vie en ville ? Pas vraiment, dit Gray.

Alors que les problèmes de la vie urbaine n'étaient et ne sont que trop réels, Gray explique que le zonage est rapidement passé d'un outil pour lutter contre les nuisances traditionnelles à quelque chose de plus néfaste - un moyen d'exclure les personnes de certaines races, classes de revenus et professions des zones souhaitables.

À titre d'exemple, Gray évoque l'ordonnance de zonage de Berkeley, en Californie, établie peu de temps après celle de New York. Il contenait le premier district de zonage unifamilial du pays. Apparemment, pour protéger le caractère du quartier et limiter la congestion - refrains courants des partisans du zonage moderne - il a interdit les options de logement plus abordables telles que les appartements et les immeubles locatifs.

Il a également interdit aux entreprises, telles que les blanchisseries chinoises, d'opérer dans les quartiers résidentiels. Bien qu'il ne s'agisse pas de l'objectif déclaré, cette règle éloignait commodément les immigrants chinois des autochtones plus prospères, car à l'époque, la plupart des gens vivaient à proximité de leur travail afin de pouvoir se rendre au travail à pied.

Ces deux idées - donner la priorité aux maisons unifamiliales individuelles et interdire la plupart des entreprises des quartiers résidentiels - sont devenues les piliers des ordonnances de zonage modernes qui continuent de promouvoir la ségrégation des revenus et de la race.

Le récit de Gray sur le rôle du gouvernement fédéral dans la promotion du zonage local est particulièrement perspicace. En 1923, seules 218 municipalités avaient des ordonnances de zonage. En 1936, plus de 1,000 XNUMX gouvernements locaux avaient adopté le zonage. Les fonctionnaires fédéraux, tels que le secrétaire au commerce de l'époque, Herbert Hoover, ont contribué à cette expansion rapide du zonage parce qu'ils voulaient une société d'accession à la propriété généralisée qui restaurerait le « caractère national » et soutiendrait l'industrie du bâtiment.

Pour poursuivre ses objectifs, Hoover a réuni le Comité consultatif sur l'urbanisme et le zonage. Il était composé de plusieurs stars du mouvement de planification contemporain, dont l'éminent architecte paysagiste Frederick Law Olmstead Jr. Le comité a rédigé le Standard Zoning Enabling Act (SZEA), qui était un modèle de législation que les États pouvaient adopter et qui autorisait les municipalités à créer des ordonnances de zonage locales. La SZEA a été fortement promue par Hoover et le comité, et en 1930, 35 des 48 États de l'époque avaient mis en œuvre une législation, souvent calquée sur la SZEA, qui permettait aux gouvernements locaux de mettre en œuvre le zonage. Plus tard, le gouvernement fédéral a encore encouragé le zonage en faisant des ordonnances de zonage une condition pour l'aide de la Federal Housing Administration et d'autres subventions et prêts fédéraux.

Les coûts élevés du zonage

La deuxième partie du livre explique quatre problèmes causés par le zonage. Premièrement, le zonage augmente les coûts de logement. Comme l'explique Gray, les règles de zonage qui limitent la densité de logement, telles que la taille minimale des lots, les restrictions sur les logements multifamiliaux, les limites de hauteur et les exigences minimales de stationnement, toutes réduire l'offre du logement. Lorsque l'offre de logements ne parvient pas à suivre la demande, les prix augmentent. En un mot, c'est ce qui se passe dans tous les quartiers chers de toutes les villes chères du pays.

Le deuxième coût dont parle Gray est l'impact négatif du zonage sur la croissance économique. Lorsque les gens sont incapables de déménager dans des villes offrant plus d'opportunités d'emploi et des salaires plus élevés, tout le pays en souffre. Nous perdons les biens et services que les gens produiraient s'ils pouvaient se permettre de déménager, et en piégeant les gens dans des endroits où les salaires sont plus bas et moins d'opportunités, nous finissons inévitablement par dépenser plus d'argent pour les programmes de filets sociaux.

Ensuite, Gray décrit comment le zonage encourage la ségrégation. Les premiers codes de zonage contenaient explicitement un langage racial, mais après que les tribunaux ont jugé qu'un tel langage était illégal, les restrictions raciales explicites ont été remplacées par d'autres restrictions qui ont largement obtenu le même résultat. Les règles de zonage qui restreignent ou interdisent la construction d'appartements, de duplex ou de triplex moins chers et obligent plutôt les gens à acheter des maisons unifamiliales sur de grands terrains empêchent les personnes à faible revenu d'acheter un logement dans de nombreux quartiers. Étant donné que les Noirs, les Hispaniques et d'autres groupes minoritaires avaient - et ont toujours - des revenus inférieurs à ceux des Blancs en moyenne, ces règles ont entraîné une ségrégation raciale et des revenus généralisée qui existe à ce jour.

Enfin, le zonage encourage l'étalement qui nuit à l'environnement. Gray raconte une histoire sur ce point de ses jours de planification. Un promoteur a proposé un projet visant à transformer un ancien hôpital en un immeuble d'appartements avec un cabinet médical au premier étage et environ 140 logements à revenu restreint ainsi que 220 logements au prix du marché. Le site était proche des transports en commun, de sorte que de nombreuses personnes pouvaient vivre dans le bâtiment sans avoir besoin d'une voiture. Comme l'écrit Gray, "Du point de vue de la planification, c'était un slam dunk." Pourtant, certains habitants ont utilisé le processus de rezonage pour s'opposer catégoriquement au projet, arguant que le nouveau développement nuirait à l'environnement.

L'idée que la croissance est mauvaise pour l'environnement est courante parmi les opposants à plus de développement, mais comme l'explique Gray, un développement plus dense est meilleur pour l'environnement. Cela permet aux gens de se rendre plus facilement à pied ou à vélo, ce qui réduit le besoin d'une voiture et les émissions qui l'accompagnent. Les appartements et les duplex nécessitent également moins d'énergie pour chauffer et climatiser que les maisons unifamiliales isolées, car les unités sont généralement plus petites et ont moins de murs exposés à l'extérieur. Enfin, un développement plus dense réduit le besoin de nouveaux développements en périphérie des villes, ce qui signifie plus de forêts, de parcs et d'espaces ouverts.

Comment abolir le zonage

Après avoir expliqué les coûts importants du zonage, Gray revient à son argument principal : la nécessité d'abolir le zonage. Pour montrer que l'abolition du zonage ne mènera pas au désastre, Gray se tourne vers Houston, la seule grande ville d'Amérique qui n'a pas de zonage traditionnel.

Comme l'explique Gray, l'utilisation des sols à Houston suit en grande partie le schéma observé dans d'autres villes : les entreprises se trouvent sur des artères, les maisons se trouvent dans des quartiers résidentiels plus calmes, les appartements se trouvent souvent dans des quartiers à usage mixte et les utilisations industrielles lourdes sont loin des zones résidentielles. En effet, le système de prix alloue naturellement des terres rares à Houston, faire le travail des services d'urbanisme d'autres villes, mais sans les effets secondaires indésirables. En conséquence, Houston est tout aussi habitable que les villes zonées mais moins chère, car sans restrictions de zonage, l'offre de logements peut suivre la demande.

Gray suggère deux étapes que d'autres villes peuvent suivre pour ressembler davantage à Houston. Premièrement, les municipalités devraient exiger que les ordonnances de zonage soient régulièrement approuvées par une majorité qualifiée lors d'un référendum organisé l'année électorale. Les habitants de Houston ont voté trois fois pour le zonage - en 1948, 1962 et 1993 - et à chaque fois ils l'ont rejeté. Si d'autres villes permettaient aux résidents de voter sur le zonage, nous pourrions voir des résultats équivalents ailleurs.

Les propriétaires inquiets pour la valeur des propriétés et les autorités locales qui ont besoin de leurs votes peuvent être réticents à mettre en œuvre une exigence de vote par eux-mêmes, mais puisque les gouvernements des États contrôlent en fin de compte ce que les gouvernements locaux sont autorisés à faire, une loi d'État qui exige des référendums réguliers sur le zonage peut forcer de manière appropriée leur main. Tout au long du livre, Gray soutient la préemption de l'État sur les règles de zonage locales pour surmonter le NIMBYisme local et une règle de référendum d'État en est un exemple.

La deuxième étape consiste à créer un processus qui permet aux défenseurs les plus catégoriques du zonage de mettre en œuvre des règles de type zonage dans leur voisinage immédiat. Houston fait ça, permettant aux zones d'adhérer à des règles plus strictes sur la base d'un vote des propriétaires concernés. Créer une option pour plus de contrôle de quartier peut apaiser les résidents qui favorisent le zonage tout en les empêchant d'imposer leurs préférences à l'ensemble de la ville.

La vie après le zonage

Alors, à quoi ressemble l'urbanisme sans zonage ? Gray propose quelques idées.

Libérés de l'application du zonage, les planificateurs devraient se concentrer sur l'atténuation des externalités réelles. Le bruit, la pollution et la congestion sont de vrais problèmes dans les villes, mais le zonage n'est pas le seul ou le meilleur moyen d'y remédier. L'établissement de normes pour diverses externalités, par exemple les règles de bruit, ne nécessite pas de zonage traditionnel. Les planificateurs et la police peuvent faire respecter les normes tandis que les services de droit de la responsabilité délictuelle et de médiation peuvent statuer sur les différends entre voisins si nécessaire. Parallèlement à l'application du code, Gray suggère que les planificateurs jouent un rôle dans le processus de médiation.

L'élimination du zonage donnera également aux planificateurs plus de temps pour travailler sur l'urbanisme proprement dit, en aménageant les grilles de rues, en s'assurant qu'il y a de l'espace pour les parcs et en déterminant où les écoles et autres installations publiques devraient être situées pour s'adapter à la croissance future. Pour s'assurer que leur planification fonctionne, Gray suggère aux planificateurs de collecter et d'analyser davantage de données, telles que les temps de trajet, la qualité de l'air et les prix des logements. Les gens peuvent-ils se rendre à leur travail dans un délai raisonnable? Les gens peuvent-ils se permettre de déménager en ville ? Ces questions devraient occuper le temps d'un planificateur, pas de savoir si un immeuble d'appartements peut avoir deux ou trois étages ou si une laverie automatique est une utilisation approuvée de l'espace commercial.

Conclusion

Dans l'ensemble, le livre de Gray est un excellent ajout à la littérature sur les réglementations en matière de logement et d'utilisation des terres. Il diagnostique clairement les problèmes posés par le zonage et propose des solutions sensées pour améliorer l'utilisation du sol dans les villes américaines. Son expérience d'urbaniste en exercice renforce ses critiques et ses recommandations. Bien que je ne sois pas d'accord avec tout - ses propositions pour maintenir l'abordabilité du logement dans les zones de gentrification impliquent trop d'ingérence gouvernementale à mon goût - l'argument principal du livre est convaincant : au lieu d'améliorer les villes, le zonage est largement utilisé par les résidents établis pour exclure les nouveaux arrivants. Gray a raison, nous devrions abolir le zonage. Espérons que cette idée gagne du terrain dans les villes du pays.